Relaciones fiscales intergubernamentales en Venezuela 2013 – 2016: desinstitucionalización, discriminación y regreso al centralismo
Discurso de Incorporación como Miembro Correpondiente en el área de Ciencias Sociales pronunciado el día miércoles 31 de enero de 2018
Por: Dra. Christi G. Rangel Guerrero
Introducción
La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado, de acuerdo al artículo 4 constitucional. La aspiración de organizar el sector público de Venezuela siguiendo el modelo federal, aunque presente desde la Constitución de 1811, no se materializó en la práctica hasta el año 1989, cuando se dieron significativas modificaciones en la distribución del poder político y administrativo del país que también requerían ajustes en las relaciones fiscales intergubernamentales.
Ciertamente, luego de 1990 ocurrió un incremento en el peso relativo de los recursos manejados por estados y municipios respecto al gasto público total, pasando de 17% en 1989 hasta el 28,6% en 1998, que es el máximo logrado en la historia de Venezuela; empero esta expansión no fue producto de la transferencia real de poder tributario hacia los gobiernos subnacionales, sino del crecimiento de subsidios que mantuvieron la dominación desde el poder ejecutivo nacional, de la recaudación y los mecanismos de reparto. Por lo tanto, quedaron abiertas las posibilidades de que se revirtiera la descentralización de las finanzas y de que se produjera una distribución inequitativa de los recursos públicos entre los territorios. Sobre la recentralización fiscal ya ha sido plenamente demostrado por diversos autores (Rachadell, 2006; Rangel, ), cómo el poder ejecutivo nacional, ha utilizado múltiples mecanismos para sustraer los recursos que de acuerdo a la Constitución le corresponden a los estados y los municipios.
Por otro lado, en cuanto a la distribución de los dineros públicos entre estados y municipios, recientemente hay un contexto que potencia los riesgos de manejo discrecional y al margen del cumplimiento de lo establecido en la doctrina sobre este tema y en la Constitución. La política presupuestaria a partir del año 2007, caracterizada por la subestimación de los gastos e ingresos reales para así usar de forma desmedida la figura de créditos adicionales, se ha convertido en un vía para evadir los controles formales de la gestión fiscal y para escapar de los condicionantes previstos en las fórmulas de reparto vigentes en las transferencias intergubernamentales: Situado Constitucional y Fondo de Compensación Interterritorial (FCI).
Así las cosas, se estimó necesaria la medición precisa del tamaño de los recursos enviados a los gobiernos subnacionales a través del presupuesto aprobado que contiene las transferencias intergubernamentales formales, respecto a lo que se envía por modificaciones presupuestarias. El abordaje riguroso de la forma como se han distribuido las transferencias enviadas por medio de créditos adicionales entre los estados y los gobiernos locales, aspiraba determinar si se están respetando las disposiciones constitucionales y legales vigentes, y procurar hacer un balance sobre el cumplimiento de los principios de equidad interterritorial, desarrollo regional equilibrado y no discriminación.
Para el logro de los objetivos el trabajo se estructuró de la siguiente manera: se escribió un marco teórico de referencia sobre las transferencias, que incluye diversos aportes de la corriente de economía política de las transferencias intergubernamentales, orientados a la comprensión de su uso estratégico con fines políticos. En el siguiente apartado se hace una descripción de las transferencias intergubernamentales en Venezuela, para luego analizar el comportamiento global de éstas por tipo y cómo se distribuyeron de forma desagregada hacia estados y municipios entre los años 2013 y 2016. Finalmente se presenta una valoración de los resultados obtenidos y sus implicaciones.
Justificación del uso de las transferencias intergubernamentales
Los Estados, en la mayoría de los países del mundo están organizados en varios niveles de gobierno, según el trabajo editado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico conjuntamente con la Red Mundial de Ciudades y Gobiernos Locales y Regionales OCDE/UCLG (2016, p.14) en una muestra de 101 países, el 96% de la población y del área territorial de este grupo vive en sistemas con 2 y 3 niveles de gobierno. La abundante literatura desde las ciencias económicas y políticas, a favor de los sistemas de gobierno multinivel, destaca ganancias en eficiencia pública, equidad interregional, fortalecimiento democrático, participación ciudadana y rendición de cuentas 1.
Un elemento crucial que determina los resultados de la gestión pública descentralizada es el sistema de financiación que garantice suficiencia, autonomía y corresponsabilidad fiscal El principio de suficiencia se concibe como la garantía de acceso a los recursos necesarios para atender todas las competencias asignadas. El principio de autonomía financiera se refiere al poder de decisión sobre la obtención y utilización de los recursos para atender las necesidades de gasto propias de una administración. La financiación con los recursos tributarios propios o corresponsabilidad fiscal, en la que las respectivas haciendas de los gobiernos subnacionales actúan como protagonistas en la obtención de sus ingresos, es una situación deseada en virtud de las posibles ganancias en perceptibilidad de los ciudadanos, motivación a la participación cívica para la definición de prioridades de gasto y el interés por ejercer control de la gestión.
La autonomía financiera lograda a través de ingresos propios, no obstante, enfrenta impedimentos porque en sistemas de gobierno multijurisdiccionales deben resolverse dos desequilibrios: el desequilibrio vertical –entre distintos niveles de gobierno- por el hecho de que los gobiernos subnacionales tienen ventajas como prestadores de servicios pero no como recaudadores de ingresos; y, el desequilibrio horizontal –entre jurisdicciones del mismo nivel- causado por las disparidades fiscales, en las que habrán casos de altas capacidades fiscales con bajos costos de provisión y casos de bajas capacidades fiscales con altos costos de provisión.
Las transferencias intergubernamentales o subvenciones, son los instrumentos utilizados para compensar los desequilibrios interterritoriales mencionados, se trata del traspaso de recursos de un nivel de gobierno a otro que, tienen diversas tipologías a ser escogidas según los objetivos públicos que deseen lograrse. Equidad o igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos; promoción del crecimiento y desarrollo equilibrado en todas las regiones del país; eficiencia espacial, que permite la provisión de servicios en el nivel de gobierno más idóneo; compensación de externalidades positivas interjurisdiccionales2 , entre otras. Según OCDE/UCLG (2016, p. 41) las transferencias y/o subvenciones representaron la principal fuente de ingresos de los gobiernos subnacionales en 2013; considerando una muestra de 90 países, en promedio aportaron el 53% del total de sus recursos.
Idealmente, el diseño de las transferencias debe estar en función de la realidad económica y social de cada país. Los problemas prioritarios deberían atenderse en el mismo orden en que se presenten y los criterios técnicos que mejor reflejen cada problemática, ser los orientadores en la toma de decisiones. Al respecto, los análisis normativos sugieren que las transferencias no deberían estar sujetas a coyunturas político electorales ni asignarse sin criterios establecidos legítimamente, que puedan resultar en discriminaciones negativas de territorios y ciudadanos.
Se da por sentado en estos análisis que existen sólidas instituciones y que la racionalidad económica se impone sobre la política. Sin embargo, para la mejor comprensión de cómo funcionan las transferencias intergubernamentales y sus resultados, se tiene que considerar la teoría positiva de las finanzas públicas y estudios de caso. La corriente denominada economía política de las transferencias, brinda luces sobre el peso de los determinantes políticos e institucionales de las transferencias y ha abierto un abanico de diversas posibilidades de investigación.
Institucionalidad e incentivos políticos como determinantes de las transferencias.
La hipótesis general planteada por la corriente de economía política de las transferencias es que los actores políticos (gobernantes, partidos políticos y legisladores) procuran utilizar las transferencias intergubernamentales como instrumentos para maximizar resultados electorales y permanencia en el poder, por lo que los objetivos de eficiencia y equidad interterritorial tendrán poco peso en la toma de decisiones. Simón-Cosano, Lago-Peñas y Vaquero (2013, p. 137) explican que esta hipótesis general se basa en dos supuestos:
i) los políticos son esencialmente egoístas, buscadores de posiciones de poder, así que su mayor preocupación es ser elegidos/reelegidos. ii) Los ciudadanos-electores se preocupan principalmente por el consumo privado derivado de las inversiones en políticas públicas. Bajo estas dos premisas las investigaciones académicas han procurado indagar sobre los determinantes políticos del uso estratégico de las transferencias3.
Al menos, cinco condicionantes políticos han sido planteados como determinantes del uso estratégico de las transferencias y han intentado probarse en varios países. Un grupo de autores señalan que las subvenciones hacia los gobiernos subnacionales están influidas por procesos electorales nacionales. En este grupo, Cox y McCubbins (1986), idearon un modelo en el que el gobernante con aversión al riesgo, preferirá dirigir recursos a las regiones leales a su partido en donde hay muchos electores y cuyas preferencias son conocidas. Por otro lado, Linbeck y Weibull (1987) y Dixit y Londregan (1996), plantean un modelo sustentado en la premisa de que los votantes se clasifican en dos grupos, los que tienen una fuerte afinidad a determinado partido y se consideran votantes duros, y los que pueden cambiar sus preferencias de una elección a otra, dependiendo de la oferta electoral, que se identifican como votantes oscilantes. Los proponentes sugieren que, dados estos dos grupos de electores y conocidas sus preferencias, las autoridades concederán recursos a las jurisdicciones hasta el punto específico en el que logren que los votantes oscilantes decidan apoyarlos.
Otra corriente de pensamiento señala que las transferencias intergubernamentales estarán influidas por la coincidencia o no del partido de gobierno en el nivel central y en el gobierno subnacional, de tal manera que aquellas jurisdicciones gobernadas por el mismo partido que está en el poder a nivel central recibirán más recursos que aquellas jurisdicciones con autoridades de partidos de oposición al del gobierno central.
Jarocinska (2006, p. 15) resalta e intenta probar en Rusia otra hipótesis, según la cual aquellas jurisdicciones con influencias políticas poderosas recibirán más transferencias que las que no las tienen.
El modelo electoral y la composición del poder legislativo también han sido variables estudiadas para explicar la distribución de las subvenciones entre los territorios. Señala esta teoría que el poder ejecutivo tratará de establecer coaliciones con los legisladores de las regiones sobrerrepresentadas, por lo que es de esperarse que realicen mayores inversiones y transferencias a éstas.
Asimismo, los procesos electorales regionales/locales pueden influenciar la distribución de subvenciones para procurar la victoria del partido de gobierno nacional. Es de resaltar que las diversas investigaciones en este tema demuestran que las tácticas políticas no siempre son iguales ni se aplican de forma exclusiva, que en un mismo país pueden aplicarse varias estrategias en función de si la elección es nacional o subnacional y de las expectativas de beneficios políticos con la asignación de recursos.
Estudio de caso: relaciones fiscales intergubernamentales en Venezuela 2013 – 2016
Características del sistema de financiación subnacional
En la República Bolivariana de Venezuela el poder se distribuye en tres niveles de gobierno: 335 municipios, 23 estados y el Poder Nacional. Existen además la Alcaldía Metropolitana de Caracas, cuya jurisdicción comprende a cinco municipios capitalinos, el Distrito Alto Apure y el Distrito Capital. Forzosamente debo comentar que la Asamblea Nacional Constituyente, órgano ilegítimo y sin competencias para modificar la Constitución, acordó la eliminación de la Alcaldía Metropolitana de Caracas y la Alcaldía del Alto Apure el pasado 20 de diciembre. Decisión que aunque viciada de nulidad fue publicada en Gaceta Oficial de 27 de Diciembre de 2017. En cuanto al Distrito Capital, es oportuno recordar que se creó en fraude a la Constitución, puesto que la Ley Especial sobre Organización y Régimen del Distrito Capital de 2009, lo reguló como una dependencia del Poder Nacional, específicamente accesoria del presidente de la República, teniendo la misma jurisdicción del municipio Libertador en la capital y siendo parte del Área Metropolitana de Caracas. (Brewer-Carías, 2015, p. 71).
El modelo de financiación tiene diferencias importantes en los dos niveles de gobierno subnacionales en cuanto a sus capacidades fiscales. El poder tributario de los estados se limita a unas pocas figuras de muy bajo rendimiento y las transferencias intergubernamentales representan para éstos entre el 96 y el 98% de sus ingresos totales, lo que refleja una altísima dependencia financiera.
En contraste, los municipios tienen la potestad de cobrar siete impuestos, varias tasas y precios por la prestación de servicios y otros ingresos, que permiten mayores opciones de financiación, sin embargo, existen disparidades fiscales y la gran mayoría depende de las transferencias intergubernamentales para financiar más del 60% de su presupuesto.
La limitada descentralización tributaria es causante de fuertes desequilibrios verticales entre los tres niveles de gobierno en Venezuela, además de haber también importantes desequilibrios horizontales entre gobiernos del mismo nivel. Las transferencias intergubernamentales, por lo tanto, deben ser instrumentos para garantizar la suficiencia financiera que permita el ejercicio de las competencias de estados y municipios previstas en la Constitución, además de procurar la equiparación y el desarrollo equilibrado de todas las jurisdicciones.
El Situado Constitucional es una transferencia desde el Poder Nacional hacia los estados y municipios, equivalente a un máximo del veinte por ciento de los ingresos ordinarios estimados anualmente por el Fisco Nacional. De los recursos ordinarios de cada estado, el 20% se repartirá entre sus municipios, monto al que se le llama Situado Municipal.
El Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) es otra transferencia, creada por primera vez en la Constitución de 1999, dirigida a las distintas entidades públicas territoriales para promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación y complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo, en base a los desequilibrios regionales. Su creación se formalizó con la Ley Orgánica de Consejo Federal de Gobierno, aprobada en 2010 y vino a sustituir y absorber a dos transferencias vigentes hasta entonces: el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) y a la Ley de Asignaciones Económicas Especiales (LAEE).
Actualmente existen tres transferencias intergubernamentales formales dirigidas a estados y municipios: el Situado Constitucional, el FCI y las subvenciones por competencias transferidas del sector salud, todas ellas se incluyen en la Ley de Presupuesto Nacional cada año y, de acuerdo a la Constitución, en la medida en que se produzcan cambios en los ingresos que modifiquen la Ley de Presupuesto, deben realizarse los ajustes correspondientes en el Situado, análogamente deberían ajustarse los montos del FCI cuando hay ingresos adicionales por IVA o por los tributos de hidrocarburos y minas.
Además, la Constitución estipula en los artículos relativos a los ingresos de estados y municipios, la posibilidad de recibir otras transferencias, además de las mencionadas y, en la práctica, ha sido habitual que se asignen recursos desde el ejecutivo nacional bajo la figura de transferencias corrientes o transferencias de capital, que no están sujetas a criterios de distribución y que ingresan por la vía de créditos adicionales en los presupuestos.
Los créditos adicionales se definen como los incrementos a los créditos presupuestarios destinados a cubrir gastos necesarios no previstos o que resulten insuficientes, figura que se utiliza para atender situaciones sobrevenidas o inesperadas, que no pudieron planificarse pero que es preciso atender, en consonancia con el principio de flexibilidad del presupuesto para garantizar su eficacia como instrumento de gobierno y administración. El análisis de este concepto pretende dejar sentado que las transferencias corrientes y de capital hacia los estados y municipios entregadas vía créditos adicionales, deberían tener un carácter excepcional, por cuanto el principio de flexibilidad presupuestaria está matizado por los de planificación, universalidad e integralidad, que exigen la correcta estimación de los ingresos y gastos públicos y que todo gasto esté contemplado en la Ley de Presupuesto.
Desinstitucionalización y caída de las transferencias intergubernamentales
En Venezuela, no obstante, el uso de los créditos adicionales al Presupuesto Nacional y a los presupuestos de estados y municipios en los últimos años ha cobrado mayor importancia, como se demuestra en los datos y gráficos preparados durante la investigación. Para el caso de los estados se tienen los datos agregados desde el año 2000 hasta 2016, mientras que para los municipios los datos que se obtuvieron inician en 2004. Los estados han recibido en la mayoría de los años de la serie al menos 20% de sus transferencias totales vía créditos adicionales y el peso de éstos aumentó considerablemente a partir de 2013 hasta llegar a representar el 52% del total de las transferencias en 2016.
En el caso de las transferencias a los municipios también es evidente el peso de las adicionales para la serie de años estudiada que aumenta a partir del año 2013, siendo el año 2015 el que muestra mayor peso de éstas, representando el 39%.
Es preciso resaltar que los recursos totales transferidos a los estados y municipios, en términos reales, muestran una tendencia decreciente desde el año 2006 a pesar de que entre 2007 y 2014 hubo importantes ingresos extraordinarios por los elevados precios internacionales de los hidrocarburos, lo que corrobora la actuación mezquina del ejecutivo nacional para sustraer recursos que constitucionalmente le correspondían a los estados. La crisis económica evidente desde 2014 empeora la tendencia y lleva las transferencias totales del año 2016 a niveles inferiores a las entregadas en 1996 (20 años atrás). Así las cosas Estados y municipios enfrentan graves problemas de suficiencia financiera.
Distribución de las transferencias intergubernamentales: racionalidad versus discrecionalidad
Habiendo advertido ya, que las transferencias enviadas a través de créditos adicionales han ido ganando espacio en los últimos años, se pretende ahora indagar si la distribución de recursos desde el gobierno nacional hacia estados y municipios respeta las disposiciones constitucionales y legales vigentes. Para ello se trabajó en la compilación de datos sobre las transferencias intergubernamentales formales e informales que reciben las gobernaciones de los estados, las alcaldías, el Distrito Capital, el Distrito Alto Apure y la Alcaldía Metropolitana de Caracas en cuatro años: 2013, 2014, 2015 y 2016. Las transferencias formales analizadas fueron el Situado Constitucional, el Situado Municipal y el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), considerando las asignaciones iniciales aprobadas en la Ley de Presupuesto y los créditos adicionales por ajustes a estos conceptos. Como transferencias informales se consideran las transferencias corrientes y de capital aprobadas a través de créditos adicionales a lo largo del ejercicio económico – financiero de los años mencionados.
La información fue preparada en 8 hojas de cálculo para observar el comportamiento de la distribución de recursos entre jurisdicciones original y final y las tasas de crecimiento por tipo de transferencia y totales, en conjunto y para cada jurisdicción. Por otro lado, se utilizó la técnica estadística multivariante conocida como Análisis de Componentes Principales (ACP)4, para sintetizar la información y complementar los análisis.
Discrecionalidad y discriminación en las transferencias intergubernamentales hacia estados y municipios: ¿se trata de incentivos políticos?
La observación de los datos de las transferencias agregadas y desagregadas permitió corroborar que el Situado Constitucional y Municipal se asigna en las leyes de presupuesto con apego a la normativa constitucional y legal respectivamente, pero esta asignación ha ido perdiendo peso en el tiempo respecto al total de recursos que terminan recibiendo estados y municipios. En el caso de los estados los recursos adicionales superan la asignación inicial en los dos últimos años del estudio, mientras que en el caso de los municipios aportan más del 35% de los montos totales. Los créditos adicionales por Situado para los estados se han distribuido con apego a la normativa, a diferencia del caso de los municipios ya que se pudo verificar que el reparto del Situado Municipal se asignó irrespetando la Ley Orgánica de Poder Público Municipal, en el año 2014.
En cuanto al FCI no hay manera de corroborar si siguieron las disposiciones de la Ley Orgánica de Consejo Federal de Gobierno y la Ley de Asignaciones Económicas Especiales, puesto que no está disponible la información sobre las variables utilizadas para el cálculo del Índice Relativo de Desarrollo por entidad ni los datos de producción de minas e hidrocarburos, que son las determinantes en las fórmulas de reparto. Sí fue posible apreciar que en estados y municipios ha ido perdiendo importancia, en términos absolutos y en términos relativos, en razón de que las transferencias informales han ganado espacio.
Las asignaciones de transferencias corrientes y de capital no están reglamentadas, por lo que para hacer la valoración sobre si hubo o no racionalidad en el reparto, se consideró como criterio de referencia que no debían alterar la distribución porcentual inicial de recursos entre gobiernos del mismo nivel, o que los créditos adicionales por estos conceptos produjeran crecimientos porcentuales similares respecto al presupuesto inicial de cada entidad. Contrariamente, los datos demostraron un tratamiento muy desigual en la asignación de estas transferencias en estados y municipios; las transferencias corrientes hacia los estados tuvieron un rango de variación de 388 puntos porcentuales y las de capital de 266 puntos porcentuales en 2013, también en el resto de los años analizados se evidenciaron amplias diferencias. En el caso de los municipios los incrementos por transferencias corrientes y de capital mostraron su rango de variación más alto en 2013 de 709 puntos porcentuales, aunque también lo ocurrido en el resto de los años refleja la desigualdad. Esto conlleva a que la distribución porcentual de los recursos entre los gobiernos del mismo nivel al final del ejercicio fiscal sea muy distinta a la inicial, que se presume está apegada a las normas. Otra evidencia de la falta de equidad en la distribución de los recursos, es el grado de dispersión en las tasas de variación de cada transferencia y la estructura final de distribución porcentual medidos por la desviación estándar, cuyos valores son muy elevados.
Estas observaciones fueron corroboradas con la herramienta estadística Análisis de Componentes Principales, que permitió la agrupación de variables para explicar la discrepancia en la distribución de las transferencias intergubernamentales, en componentes racionales y discrecionales; en el caso de los estados, marcadamente surgieron por separado ambos componentes, imperando en los últimos años de estudio los componentes de discrecionalidad. En el caso de los municipios en cambio, el componente principal que explicó la dispersión muestra un carácter híbrido (racional y discrecional) en los tres años en los que se aplicó el instrumento, mientras que el segundo y tercer componente sí estuvieron mejor definidos hacia la discrecionalidad.
Comprobado, como ha sido, que buena parte de las transferencias intergubernamentales se asignan sin apego a las disposiciones normativas vigentes, cabe hacer un análisis sobre posibles determinantes políticos, según las propuestas teóricas y la evidencia empírica descrita antes, que se inscribe en la corriente de economía política de las transferencias. Dentro de las posibles explicaciones del uso estratégico de las transferencias intergubernamentales se mencionaron: la ocurrencia de procesos electorales nacionales, la coincidencia o no del partido de gobierno en el nivel central y en el gobierno subnacional, la influencia o poder político de los líderes subnacionales en el ejecutivo nacional, el modelo electoral junto a la composición del poder legislativo y, la ocurrencia de procesos electorales regionales/municipales. Lamentablemente, los datos y años analizados en este trabajo no permiten hacer una valoración rigurosa sobre el influjo de procesos electorales nacionales, regionales o locales, ni de la composición del poder legislativo, lo que ameritaría seguir la metodología ya aplicada en investigaciones de campo de varios países y que fueron citadas en el trabajo. Sí fue posible, en cambio, el análisis de los determinantes según la coincidencia o no del partido en el gobierno central y en los gobiernos subnacionales y el poder político de las autoridades subnacionales.
En cuanto al supuesto de la coincidencia de autoridades del mismo partido, en el caso de los estados, durante los años de estudio hubo 20 gobernadores elegidos por sufragio del Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV), que es el mismo partido que gobierna en el ejecutivo nacional, 3 gobernadores elegidos de la coalición Mesa de la Unidad Democrática (MUD), que se opone al PSUV, y una autoridad designada por el presidente de la República en el Distrito Capital, del PSUV. El análisis de los datos desagregados de las subvenciones adicionales por tipo, se observa claramente que siempre se asignaron transferencias intergubernamentales más que proporcionalmente a estados gobernados por el PSUV, entre ellos los más privilegiados fueron Aragua y el Distrito Capital, resaltando el Distrito Capital con incrementos del 351% y 330% en 2015 y 2016, mientras que el presupuesto de Amazonas (MUD) crece el 65 y el 70%, respectivamente. Pudiera afirmarse que al ser pocos los estados gobernados por la coalición opositora al gobierno central, las probabilidades de atender las necesidades de gobiernos del PSUV son más altas, pero justamente en todos los años al menos uno de los tres estados gobernados por la oposición (Amazonas, Miranda y Lara) recibieron menos recursos en términos relativos que el resto de gobernaciones y, el estado Miranda fue el más perjudicado en la estructura final o modificada de distribución de recursos transferidos. Sin embargo, también estados gobernados por el PSUV han sido ignorados en el reparto de créditos adicionales: Delta Amacuro, Guárico y Vargas, en todos los años han recibido menores recursos que el promedio. Esto último puede desestimar el argumento de discriminación negativa sólo a la oposición, pero no contraría la hipótesis de que se ha aplicado una discriminación positiva de gran magnitud solo a estados gobernados por el PSUV. En el caso del Distrito Capital, el tratamiento privilegiado se traduce en beneficio para el propio presidente de la República ya que su jurisdicción es el territorio donde tienen asiento los poderes nacionales y la autoridad que allí gobierna responde a sus mandatos.
El privilegio a un grupo pequeño de estados del PSUV nos lleva a considerar la siguiente hipótesis, relativa al grado de influencia o poder político de las autoridades regionales. Al respecto, el estado Aragua que estuvo gobernado por el exministro de Interior, Justicia y Paz: Tarek El Aisami, ministerio responsable de las transferencias por Situado Constitucional y las transferencias corrientes y de capital, estuvo entre los más favorecidos en tres años de los cuatro analizados. Luego, esta autoridad dejó la gobernación de Aragua para asumir la vicepresidencia de la República, con lo cual se corrobora su poder político. El Distrito Capital recibió recursos por arriba del promedio en tres años, lo que se traduce en beneficios para el propio presidente de la República, según lo comentado antes, de tal manera que también en este caso se verifica el grado de poder político de la autoridad involucrada. Carabobo es otro de los estados que salió favorecido especialmente en dos años. Sucre y Cojedes, tuvieron crecimientos importantes de sus presupuestos en 2013 y 2014 pero es preciso tener en cuenta que se trata de estados con presupuestos pequeños por su menor población, las cantidades de recursos adicionales se quedan pequeñas comparadas con las recibidas por Aragua, Distrito Capital y Carabobo.
En relación a los municipios, hubo cambio de autoridades en enero de 2014, de tal manera que no hay una coincidencia en quienes estuvieron en 2013, respecto a 2014, 2015 y 2016. En los tres últimos años analizados de 337 gobiernos locales, 260 tenían autoridades del PSUV y 77 tenían alcaldes de partidos de oposición al gobierno nacional. Los datos presentados evidencian que en cada año una mayoría de municipios recibió recursos adicionales que incrementaron sus respectivos presupuestos dentro de un rango no tan amplio, mientras que un grupo pequeño fue discriminado positivamente en todos los años con amplia diferencia y también un grupo pequeño fue discriminado negativamente. Entre los favorecidos en todos los años estuvieron alcaldías gobernadas por el PSUV, Libertador del Distrito Capital aparece favorecida en todos los años y la alcaldía de Puerto Cabello, aparece en dos años. La excepción es la alcaldía del Área Metropolitana de Caracas (MUD) que recibió recursos adicionales que incrementaron su presupuesto original en un elevado porcentaje en 2014 y 2016, sin embargo, el régimen de financiación del Área Metropolitana de Caracas tiene particularidades que la separan de la realidad del resto de alcaldías y el tamaño del presupuesto inicial de esta alcaldía en 2014 es diez veces inferior al del municipio Libertador del Distrito Capital. Las autoridades del municipio Libertador del Distrito Capital y del municipio Puerto Cabello tienen importante poder político dentro del PSUV, con lo que se podría corroborar en este caso la hipótesis de que influye en la asignación de recursos el grado de poder de la autoridad en el gobierno municipal.
En el caso de la discriminación negativa hay municipios gobernados tanto por partidos opositores al ejecutivo nacional como por el PSUV, así que no se puede asegurar una discriminación negativa dirigida sólo a alcaldías de partido contrario al gobierno nacional. Es curioso, no obstante, constatar que en los cuatro años de estudio la alcaldía del municipio Simón Rodríguez del estado Táchira (gobernada por un integrante de la MUD), siempre estuvo entre las tres más perjudicadas.
El análisis conjunto de las motivaciones políticas en las asignaciones de transferencias a estados y municipios permite entrever una importante concentración de recursos en la ciudad capital que no se justifica en el tamaño de su población; el área geográfica del municipio Libertador es exactamente la misma que el Distrito Capital, que a su vez es el espacio en donde está la sede del ejecutivo nacional, y como se demostró, son las entidades que más recursos han recibido. Subyace en la estrategia aplicada la ideología centralista y contraria al modelo federal de las autoridades en el ejecutivo nacional, que ha sido ampliamente documentada por diversos autores (Brewer-Carías, 2011; Rachadell, 2006; Rangel, 2013ª, González). Por otro lado, se puede advertir la pretensión de procurar atender prioritariamente la prestación de servicios en la capital para visibilizar condiciones de vida que no se generalizan al resto de los territorios.
No huelga enfatizar que las graves asimetrías en el reparto de recursos se traducen en la profundización de la desigualdad entre ciudadanos, ya que hay regresividad en el acceso a servicios esenciales vinculados a la protección de derechos humanos; son evidentes las desmejoras en la provisión de servicios de educación, salud, agua potable, transporte, electricidad, recolección y disposición de desechos sólidos, vialidad, alumbrado público, entre otros, problemas que se agudizan cuanto más alejado de la capital es el estado o municipio. Tiene que ser así luego de haberse comprobado que en conjunto los gobiernos subnacionales tienen cada año menos recursos en términos reales y además estos menores recursos se han asignado de tal manera que un pequeño grupo cercano al poder se queda con las mayores porciones del reparto y otros están inexorablemente marginados. Esta situación es contraria a los postulados de desarrollo equilibrado de las regiones, cooperación y solidaridad, previstos en la Constitución y al principio de no discriminación con el que inicia la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948.
Conclusiones
Un federalismo constitucional vacío
Esta idea planteada en un trabajo previo, publicado en 2013, describía una situación que ha empeorado desde entonces a través de la asfixia financiera selectiva ya demostrada, la persecución judicial de autoridades subnacionales legítimamente electas, que han terminado inhabilitadas políticamente, en el exilio o encarceladas (también sus familiares como el caso de Juan Pedro Lares, hijo del exalcalde Omar Lares)5; la imposición de autoridades paralelas en territorios con gobernantes de partidos distintos al PSUV, la militarización de la representación política (8 de los gobernadores actuales son militares activos o retirados); la sustracción de competencias e intervención de los cuerpos de seguridad.
En medio de un sistema político en el que se neutralizaron los contrapesos que caracterizan al modelo republicano (Transparencia Venezuela, 2017; Almagro, 2017), la división vertical del poder prevista en la Constitución ha jugado un papel de contrapeso, sobre todo en la arena política, cuando gobernadores y alcaldes han fungido como portavoces de la disidencia, visibilizan y denuncian presuntas irregularidades de la gestión nacional y se han convertido en líderes. Penosamente, estos esfuerzos han provocado la reacción del ejecutivo nacional en la búsqueda de aniquilar cualquier intento de contrariar su modelo.
La investigación continúa, a pesar de la opacidad creciente que viola el derecho constitucional de acceso a la información pública, ya se tienen la mayoría de los documentos para evaluar lo ocurrido con las transferencias intergubernamentales durante el año 2017. Los datos agregados disponibles me permiten hacer varias consideraciones a modo de cierre:
En un contexto de hiperinflación se empobrecen los ciudadanos pero también se empobrecen las arcas públicas (no así la clase política que gobierna en el ejecutivo), lo que limita severamente la prestación de bienes y servicios esenciales a la población, justo cuando más se necesita esta cobertura. El presupuesto nacional 2017 creció 478% y la inflación, según datos de la Comisión de Finanzas de la Asamblea Nacional, fue de 2.660%. Las finanzas de gobernaciones y alcaldías menguaron más que proporcionalmente respecto al ejecutivo nacional, ya que en el presupuesto aprobado tenían asignado 21 % del monto total y en el presupuesto definitivo (con créditos adicionales) se quedaron con menos del 12% de los recursos.
Ante las severas restricciones financieras, queda un mínimo margen de maniobra para cumplir con sus responsabilidades y así pareciera que no tiene sentido su existencia. Las ventajas de un poder próximo a la gente se pierden si tal poder no puede ejercerse.
Hay un gran reto entonces para todos aquellos que se consideren demócratas y para las autoridades subnacionales: si el autoritarismo y el militarismo son incompatibles con el modelo federal, defender el federalismo es una apuesta por la soberanía popular, por el equilibrio de poderes, por la civilidad en el ejercicio de la política, por la revalorización de las identidades locales, los usos y las tradiciones que caracterizan a los venezolanos en distintas regiones.
Que sirva la experiencia de aprendizaje, el diseño institucional importa. Subsidiariedad, y corresponsabilidad fiscal y transparencia son fundamentales en el modelo federal. Sigamos pensando en cuáles reglas del juego son eficaces para favorecer los intereses colectivos y limitar los riesgos de abuso de poder que generan la perniciosa inequidad.
Por mi parte, con ocasión del ingreso a la Academia de Mérida me comprometo a seguir buscando respuestas, con la ayuda de Dios y pasión renovada.
Dra. Christi Rangel Guerrero
Notas
1.Tiebout (1978), Oates (1999), Musgrave (1969), Weingast (2003), Kincaid (2002), representan solo un pequeño grupo de autores que han escrito trabajos seminales sobre el tema.
2. Las externalidades positivas entre jurisdicciones se refiere a los efectos positivos que produce la provisión de un servicio en una jurisdicción más allá de sus límites territoriales, también conocido como efecto derrame en el que resultan beneficiados los habitantes de otras entidades territoriales.
3. Traducción propia del texto escrito originalmente en inglés.
4. Con el apoyo de la investigadora Yibeli Briceño, del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad de Los Andes.
5. Ver nota de prensa: 44% de los alcaldes de oposición recibieron ataques del gobierno nacional en https://transparencia.org.ve/44-los-alcaldes-oposicion-recibieron-ataques-del-gobierno-nacional/
Dedicatoria
Dedico esta intervención a la memoria de mi madre, la profesora Gloria Bárbara Guerrero de Rangel, quien inspirándome con su ejemplo como académica, como mujer y como madre, abrió caminos de libertad, confianza y disciplina que me permiten estar hoy aquí. A mi padre Luis Jacinto Rangel Mora por su amorosa presencia que me ha sostenido y dado seguridad.
Agradecimientos
La realización de este trabajo fue posible gracias a un grupo de personas que acompañaron mi camino de formación y durante el proceso de preparación del escrito. El profesor Fortunato González, en el año 1996 propició mi dedicación a los temas de descentralización y las finanzas territoriales en Venezuela y ha sido un guía invaluable durante más de veinte años. El profesor Carlos Mascareño ha orientado mis investigaciones y me invitó a participar en el Programa de Apoyo a la Gestión de Gobierno Municipal, instancia en la que pude conocer más a profundidad los problemas de discriminación en las transferencias intergubernamentales hacia los municipios. En este mismo programa la economista Silvia Salvato, compartió conmigo su vasta experiencia en materia presupuestaria sin recelo e hizo la compilación de la información de las transferencias enviadas a los estados y municipios en 2013 y 2014.
Las auxiliares de investigación del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales (IIES) de la FACES: Yosmary Abreu y Antonella DelVecchio, contribuyeron en la revisión y transcripción de datos de las leyes de Presupuesto Nacional y Gacetas Oficiales La investigadora del IIES Yibeli Briceño, fue quien recomendó la técnica estadística multivariante Análisis de Componentes Principales y aplicó los paquetes estadísticos para la obtención de los resultados presentados en este trabajo.
La profesora Luz Marina Rondón, directora del IIES hasta septiembre 2017, facilitó las gestiones para el disfrute del año sabático, el apoyo de auxiliares de investigación. EL profesor Armando Rodríguez leyó todo el trabajo e hizo importantes recomendaciones para mejorarlo. El profesor Raúl Huizzi, decano de la FACES – ULA, ha apoyado todos los proyectos en los que participo y garantizado el mejor ambiente para el desarrollo de las actividades académicas y de extensión. Mi esposo Daniel y mis hijos Diego y Daniela, soportaron mis continuas ausencias y apoyaron amorosamente mis esfuerzos para realizar la investigación.
